Forum Open d’Etat #6 - Transparence de l’Aide Publique au Développement
Le 9 avril 2019, s’est tenu à l’Agence Française de Développement (AFD), le sixième Forum Open d’État, qui avait pour thème la transparence des données de l’aide publique au développement.
Ce Forum a réuni les administrations et la société civile travaillant sur l’aide publique au développement (APD): le Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), des agents de l’AFD, et des associations telles que le Comité Catholique contre la Faim et pour le Développement (CCFD) ou OXFAM.
Suite à l’introduction, deux ateliers ont porté d’une part sur l’usage de ces données et les sources utilisées pour se renseigner sur l’APD, et d’autre part sur l’opportunité d’utiliser les études d’impact réalisées en amont des projets pour informer une meilleure évaluation.
Un kit d’appropriation a été distribué aux participants durant l’événement pour assurer une meilleure compréhension des éléments de contexte comme un lexique des acronymes relatifs à l’aide publique au développement, une sélection de différents portails contenant des données sur ce sujet ou encore une explication du contenu et de l’évaluation de ces mêmes données.
Extrait du kit d’appropriation du forum Open d’Etat sur la transparence de l’aide publique au développement
La transparence de l’aide à l’AFD et au MEAE
L’événement a débuté par une introduction de Delphine Constant-Perier, Responsable de la Cellule RSO (Responsabilité Sociale des Organisations), Redevabilité et Transparence à l’AFD, et Laure Serra, Rédactrice Pôle développement, efficacité et transparence de l’aide au MEAE concernant les actions mises en place par ces deux institutions en matière de transparence de l’aide.
Cette intervention introductive a permis de faire le point sur la mise en œuvre de l’engagement 3 du Plan d’action National dans le cadre du Partenariat pour un Gouvernement Ouvert, cet engagement se donne pour mission de “Poursuivre la transparence de l’Aide Publique au Développement” telle qu’elle avait pu commencer dans le premier plan d’action (engagement 3).
La particularité du Forum est qu’il s’est intéressé en particulier aux données de transparence de l’aide, qui constituent un des piliers de la redevabilité de l’aide publique au développement. Deux autres dispositifs de redevabilité contribuent à cette transparence : le RAP (Rapport annuel au Parlement) ainsi que la déclaration d’APD au Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE.
CAD et IITA : deux dispositifs complémentaires de transparence de l’aide
Delphine Constant-Perier et Laure Serra ont présenté en détails le mécanisme de déclaration au CAD, complémentaire de l’ouverture des données sur le portail commun opendata.afd.fr.
Depuis 1973, tous les projets d’APD mis en œuvre sont déclarés par le Système de Notification des Pays Créanciers (SNPC) de l’OCDE, d’abord sans les éléments financiers.
Depuis 1994, la base de données du SNPC comprend les données sur les engagements et les versements dans les pays en développement par les membres du CAD et par les institutions multilatérales. Cette base de données est devenue la référence internationale sur la répartition géographique et sectorielle de l’aide. La publication suit un cycle bien défini comme l’illustre le schéma suivant : une déclaration préliminaire publiée mi-mars, et une déclaration finale en mi-juillet. Chaque bailleur membre du Comité d’Aide au Développement (CAD) soumet ses chiffres, qui sont ensuite analysés par le comité.
En 2007, l’AFD publie sa première politique de transparence (la dernière version se trouve à cette adresse). Dans la lignée des principes d’efficacité et de transparence de l’aide issus des forums de haut niveau d’Accra (2008) et de Busan (2011), l’Initiative pour la Transparence de l’Aide (IITA, en anglais : IATI - International Aid Transparency Initiative) a été lancée en 2008 afin d’élargir le public s’intéressant aux données d’APD, à travers un standard de publication international de données ouvertes et interopérables. Cela permet aux pays partenaires de s’assurer de l’efficacité et de la répartition des ressources entre bailleurs, et d’essayer de mettre en place des critères d’évaluation concernant l’efficacité de l’APD. En 2014, la France publie les premières données concernant les activités mises en place dans les 16 Pays Pauvres Prioritaires (PPP) au format IITA.
En 2016, l’AFD est devenue membre de l’IITA par décision du Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID). Cette même année, l’AFD et le MEAE ont réalisé un portail Open data qui héberge les données et informations de suivi des projets d’aide bilatérale du MEAE et de l’AFD. La plateforme unique recense les différentes données concernant les projets financés dès lors qu’ils ont été signés et que le client a donné son accord pour la publication. Les données de transparence de l’aide sont donc disponibles via deux canaux : celles au format IITA et celles du Comité d’Aide au Développement.
L’index de la transparence de l’aide
Chaque année, l’organisation internationale Publish What You Fund (PWYF) réalise un classement mondial des fournisseurs d’aide concernant la transparence de l’aide au travers des données publiées.
Pour réaliser ce classement, PWYF base sa méthodologie sur les données publiées selon le standard international IITA.
Le MEAE est classé 33ème sur 45 en 2018, et l’AFD est classée 32ème. La France est passée de l’évaluation « Very Poor » (médiocre) en 2013 à « Fair » (passable) en 2018 suite à l’élargissement de la couverture des données publiées et amélioration de la qualité des données. Une marge de progression est encore possible, avec une mise à jour plus systématique des données publiées et davantage d’informations disponibles. Le cas de l’AFD est particulier puisque l’agence est également un établissement bancaire et obéit à certaines règles de confidentialité (secret des affaires) : les données sur un projet ne peuvent pas être publiées sans l’autorisation du client (collectivité, entreprise publique). La publication de données sur l’activité non souveraine est donc un axe d’amélioration.
Quelles actions pour renforcer la transparence de l’aide ?
Pour renforcer encore la transparence de l’aide, trois actions ont été entreprises dans le cadre de l’engagement du plan d’action national. La première concerne la publication de données sur l’aide par de nouveaux acteurs, comme Proparco, la filiale de l’AFD pour le financement et l’accompagnement d’entreprises, d’institutions financières et de fonds d’investissement social. Proparco a publié un fichier couvrant l’ensemble des projets signés depuis 2014 et pour lesquels un accord de diffusion du client a été obtenu. Les deux autres actions concernent la publication des données sur une plateforme unique (opendata.afd.fr) et la publication des données d’impact et de résultat des projets de l’AFD. Le fichier des évaluations rétrospectives des projets de l’AFD reprend les projets depuis 2014 et s’enrichit progressivement, la publication nécessitant l’accord formel des contreparties dans un processus nouveau (juillet 2016).
Quelles suites ?
D’ici la fin 2019, le MEAE et l’AFD souhaitent continuer d’améliorer la qualité des données déclarées au Comité d’Aide au Développement de l’OCDE.
Il s’agit ensuite d’élargir la couverture géographique de la publication des données sur la plateforme. Sur ce point, l’AFD va consulter d’autres acteurs dans les zones géographiques prioritaires pour savoir s’ils ont la capacité de faire remonter ces données et le MEAE souhaite encore élargir la couverture géographique du portail unique à de nouveaux pays (passé déjà de 36 à 47 pays en 2018).
Un autre axe d’amélioration concerne l’élargissement des domaines couverts : les financements humanitaires gagneraient à être intégrés à cette plateforme, ou des contributions fléchées des fonds multi-latéraux gérés par les organisations internationales (ONU, Banque Mondiale…).
Trois interventions pour apporter d’autres éclairages sur la transparence de l’aide publique au développement
Trois intervenants ont apporté d’autres éclairages sur les enjeux du forum :
- Louis-Nicolas Jandeaux, chargé de plaidoyer sur l’APD à Oxfam ;
- Michel Tarran, Délégué pour les relations avec la société civile et les partenariats, Direction Générale de la Mondialisation, MEAE ;
- Olivier Bouret, statisticien au Comité d’Aide au Développement de l’OCDE.
- Louis-Nicolas Jandeaux (OXFAM)
Chargé de plaidoyer à Oxfam, Louis-Nicolas Jandeaux,
a d’abord souligné que la France est témoin d’une période de mutation profonde concernant l’APD avec la promesse de destiner 0,55% du Revenu National Brut (RNB) à l’Aide Publique au Développement d’ici 2022. De nombreux enjeux de transparence et de qualité de l’aide (aujourd’hui évaluée à 0,42% du RNB) découlent naturellement de cette augmentation prévue de l’APD de 4 milliards d’euros d’ici trois ans. L’index de la transparence de l’aide offre une bonne base de comparaison entre les bailleurs internationaux et permet de se rendre compte des progrès et efforts consentis par chaque pays concernant la publication de données jusqu’au suivi des projets. Oxfam reste très attentif aux recommandations faites à la France pour améliorer sa transparence de l’aide.
Oxfam souhaiterait que la France dispose davantage de données de prévision, comme cela existe d’ores et déjà au Royaume-Uni, pour comprendre les futures grandes orientations stratégiques.
Oxfam constate également que l’aide humanitaire manque de transparence. Par exemple, certaines sommes allouées à l’aide humanitaire au Tchad pourraient servir à financer les projets de stabilisation politique. Louis-Nicolas Jandeaux s’est interrogé : ces projets servent-ils finalement les intérêts de la France plutôt que ceux du pays bénéficiaire ?
Enfin, Oxfam souhaiterait que les bénéficiaires directes de l’aide (États récipiendaires, régions, communautés) mais aussi toutes les populations impactées soient à même d’accéder aux données disponibles. Il faudrait aussi consulter ces dernières sur le niveau d’information disponible : ces données permettent-elles aux populations impactées de contrôler et d’intervenir sur l’aide au développement ? Louis-Nicolas Jandeaux a souligné que l’administration ne peut décider seule sur ce point.
Michel Tarran : Délégué des relations avec la société civile à la Direction Générale de la Mondialisation (MEAE)
La Délégation des relations avec la société civile du Ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères suit l’Aide Publique au Développement transitant par les organisations de société civile françaises et étrangères.
À ce titre, elle réalise une base de données annuelle sur l’ensemble des actions des organisations de la société civile (OSC) internationale financées par des fonds de l’APD française. Le MEAE publie les données de cette étude publique sur data.gouv.fr dans un objectif de transparence et de redevabilité (fichier disponible à cette adresse).
On constate un décalage entre les données du CAD qui indique en 2017 que l’aide transitant par les OSC représente 235 millions d’euros (4,2% de l’aide française) alors que les données de la délégation indiquent 370 millions d’euros représentant 5,1% de l’aide française. Les raisons de ce hiatus ont été identifiées (certains financements n’étaient pas pris en compte dans les informations transmises à l’OCDE) et seront corrigées pour les exercices à venir. Le travail est en cours sur les chiffres de 2018 mais la quantité de données à traiter est considérable (8000 lignes). Les chiffres paraîtront probablement avant l’été.
Dans ce jeu de données publiques, les noms des ONG sont anonymisés pour protéger en particulier celles qui agissent dans le domaine des droits de l’Homme, cette information pouvant leur nuire. Ces données sont aujourd’hui surtout utilisées par les autorités prenant leurs fonctions ou pour les dossiers de visites et d’entretiens mais un travail est réalisé pour permettre une meilleure compréhension des données (actuellement peu lisibles) par le public.
Olivier Bouret, Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)
Olivier Bouret, statisticien à l’OCDE, a ensuite présenté le dispositif de transparence de l’aide mis en place par le CAD qui a pour but de mettre à la disposition du public des données complètes, vérifiées et comparables entre les différents États et de produire des examens par les pairs qui offrent une étude détaillée des systèmes et des politiques de développement et présentent les enseignements tirés dans les pays membres du CAD.
L’OCDE évite tout double comptage lors de la présentation sur son site des données qui lui sont transmises et propose une approche par donneur et une approche par bénéficiaire. Les données sont utilisées par les contributeurs eux-mêmes, le CAD étant la source de référence pour tous les bailleurs de fonds, mais aussi par des fondations, des chercheurs dont c’est le sujet d’études, des organisations de la société civile ou encore des journalistes. Les données du CAD permettent de savoir quelles sont les sommes allouées par le bailleur (bilatéral ou multilatéral), et les sommes reçues (ex: ce que le Mali, le Zimbabwe et l’Uruguay reçoivent des pays du CAD etc) ainsi que dans quel secteur et sous quel forme. L’APD est présentée avec le même degré de granularité que ce que les contributeurs lui ont transmis.
Les interventions ont été suivies de questions de la part de l’assemblée, notamment celles-ci :
• Lors des Partenariats Publics Privés (PPP), ou lors d’investissements Proparco, la plateforme open data de l’AFD donne-t-elle accès à la publication des contrats commerciaux et des contrats des PPP?
• Même question concernant la publication des études ex-ante et les avis de développement durable ?
• À propos des Fonds d’intermédiation financière : quelle transparence est faite sur les bénéficiaires effectifs, et sur les assurances relatives à l’usage de paradis fiscaux ?
• Concernant le mécanisme d’alerte & de plainte (Mécanisme de recours extrajudiciaire permettant à toute personne ou groupe de personnes affectées par les aspects environnementaux ou sociaux d’un projet financé par l’AFD de déposer une réclamation auprès de l’Agence.) : quels moyens sont mis en œuvre sur le terrain pour s’assurer que les personnes identifient l’AFD comme étant le bailleur derrière les projets mis en oeuvre ? Les personnes affectées savent-elles qu’un mécanisme de plainte existe ?
• Les bénéficiaires et les populations affectées utilisent-elles le site de l’AFD pour avoir accès à des données relatives aux projets qui les affectent? Ces publics sont-ils identifiés comme des publics cibles pour le développement de ce site internet (avec un souci de faire connaître ce site dans les pays d’intervention de l’AFD, auprès des bénéficiaires et populations affectées, afin qu’elles puissent avoir accès aux documents sur les projets qui modifient leur quotidien?)
• Quid de la diplomatie économique, et des liens entre AFD et autres outils de diplomatie (DG Trésor, BPI, missions économiques…) sur le plan de la transparence des activités ? Quelle transparence pour ces organismes qui participent au financement de projets industriels, commerciaux etc. à l’étranger? Ce site est-il destiné à accueillir de manière plus large des éléments relatifs à l’action de ces acteurs économiques publics et para-publics, afin d’avoir une idée globale de l’impact de la politique étrangère française à l’étranger?|
Quelques éléments de réponse ont été apportées :
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“Concernant la transparence des données d’aide, cela concerne l’aide uniquement, c’est-à-dire par la marque déposée « APD », qui est définie par l’OCDE. Pour ce qui concerne la diplomatie économique et les autres acteurs, c’est plus difficile, et on n’est absolument pas bien placés pour répondre à ces questions”
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“Concernant le mécanisme de plainte : disponible sur le site de l’AFD (voir image ci-dessous). Et nous sommes membres de IANnet, et dans le cadre de ce réseau, il y a des ateliers de sensibilisation organisés dans les pays”
- “Concernant la transparence des avis de Développement Durable, ils ne sont pas publiés, car d’après un benchmark, les autres bailleurs ne le font pas.”
Atelier 1 - Comment les données existantes et publiées permettent de répondre aux interrogations et questions essentielles de la société civile ?
Cet atelier a pour objectif de comprendre ce que les parties prenantes intéressées par les données de l’aide au développement, vont y chercher précisément, et si les données publiées actuellement répondent aux besoins exprimés. Pour cela une première question a été posée en tour de table aux participants de l’atelier :
Lorsque vous recherchez des données sur l’APD, à quelles questions souhaitez-vous répondre ?
“Je cherche” :
- Quel est le profil des bénéficiaires réels des investissements d’APD (populations locales, entreprises locales, etc.)
- Les données de prévision et de calendrier de déroulement des activités
- La répartition de l’aide entre bailleurs (par secteur ou domaine)
- Les données sur le financement pour informer les citoyens
- Comment les personnes concernées peuvent se saisir des données ouvertes ? (Partenariats Public Privé, redevabilité)
- À croiser des données géographiques par zones : urbaines, semi-urbaines, rurale.
- Des données récapitulant les actions financées par secteur.
- Des données concernant les activités menées dans les grandes régions géographiques et stratégiques (exemple : Sahel).
- Les données concernant l’APD décentralisée. Par exemple, pour retrouver le schéma de décision politique en tant que parlementaire.
- Les données concernant les déductions fiscales des entreprises ou particuliers réalisant des dons pour des associations étrangères bénéficiant de subventions ou d’APD.
- Les données des projets et activités d’assistance technique menées par Expertise France
Quelles sources utilisez-vous pour rechercher vos données ?
- Le journalisme d’investigation (Intercepta, Télérama, Le Monde)
- Les rapports d’ONG
- Le site d’Eurodad : European Network on Debt and Development
- Le rapport du CAD de l’OCDE
- Les stratégies pays des bailleurs
- Les rapports parlementaires (souvent très complets)
- Les documents de politique transversale, (DPT) (documents annexés chaque année au projet de loi de finances et portant sur des politiques publiques interministérielles, financées à un niveau significatif par l’État.)
- Le portail IITA
- Le portail EU Aid Explorer : https://euaidexplorer.ec.europa.eu/ , nouveau portail européen qui recense les données de l’OCDE et celles publiées au format IITAI
- Les archives publiques (nationales, départementales) parfois numérisées
- Le rapport de la Cour des comptes Européenne
- Le portail open data de l’AFD
- Europress
- Le portail de statistiques de l’OCDE
- Les participants réutilisent ces données principalement pour :
- Réaliser une extraction de données et de chiffres avec les données de l’OCDE
- Faire une veille avec les informations textuelles et de calendrier
- Réaliser une comparaison entre bailleurs sur certains projets avec les données sectorielles
Quelles sources d’informations ne connaissiez-vous pas avant aujourd’hui ?
- D-Portal, le portail IATI
- Rapports parlementaires
- EU Aid Explorer
Conclusion
La majorité des supports consultés par les participants ne sont pas des portails open data, parce que ces derniers permettent de ne répondre que de façon limitée aux questions posées. Pour cela, il faudrait augmenter les périmètres sectoriels et géographiques de toutes les données existantes.
L’avantage majeur des données de l’OCDE est qu’elles sont considérées comme fiables, les données sont mises à jour tous les ans via un processus très encadré. Les données de l’AFD sont mises à jour plus régulièrement mais sont moins exhaustives. Au-delà des données de l’aide publique au développement, les organisations de la société civile cherchent principalement à connaître de façon plus générale l’implication de la France dans les différents projets.
En conclusion, pour chercher des données ou des informations : la consultation des différents portails open data (data.gouv.fr ou AFD-MEAE) n’apparaît pas être un réflexe pour les participants. Ces portails et les données qu’ils contiennent sont encore assez méconnus. Afin de faciliter la navigation des utilisateurs travaillant dans ce secteur, un mot-clé data.gouv a été mis en place pour regrouper tous les jeux de données de l’aide publique au développement.
ATELIER 2 - Données d’évaluation de l’Aide publique au développement – Comment les études d’impact peuvent contribuer à une évaluation plus transparente des activités des bailleurs et ONG
Parmi les participants de l’atelier, nombreux sont ceux qui travaillent dans des organisations en rapport avec l’aide au développement (ONG environnementale du Gabon, association tunisienne qui instancie un site d’open data, MEAE, AFD, Action contre la Faim). Ces acteurs souhaitent tous, à leur manière, participer à la transparence de l’aide publique au développement.
L’atelier a débuté par un rappel introductif sur la différence entre données et information.
Selon le modèle de la pyramide du savoir, les données sont à la base et permettent de créer de l’information et du savoir. Les données s’adressent plutôt aux machines du fait de leur volume tandis que les informations se destinent aux humains en réduisant la complexité par la visualisation de données et le niveau de détail.
Ce préalable a servi à illustrer les difficultés auxquelles on peut faire face lorsqu’on étudie l’impact de l’aide : nombreuses sont les informations disponibles mais les données qui permettraient de refaire les calculs et d’affiner l’analyse sont rarement en ligne. L’idéal politique de l’open data étant que la société civile, dans la limite des secrets protégés par la loi, ait accès aux mêmes données que l’administration.
L’atelier s’est poursuivi par une réflexion sur la difficulté de l’impact de l’aide. Au début du projet, un cadrage est réalisé en terme d’objectifs (exemple : l’émergence de filières rentables et durables dans le lait et les poissons d’élevage) qui sont généralement suivis par des évaluations à mi-parcours et se solde par un rapport d’évaluation. Les rapports sur les projets sont difficilement trouvables : par exemple, la représentante d’une ONG cherchait des actions au Libéria, s’est rendue sur le site open data de l’AFD et a trouvé la fiche projet après une recherche intense et cette dernière ne contenait pas toutes les informations souhaitées.
L’atelier a ensuite porté sur trois sources de données d’évaluation d’impact disponibles dans différents espaces en ligne.
Évaluation d’impact du projet
Ces données sont présentées dans une fiche à part dans le jeu de données “Données de l’aide au développement de l’AFD” dans l’onglet “Lien_Fiche_Projet”
Ces fiches sont établies en amont ou au démarrage du projet pour déterminer l’impact potentiel du projet : populations bénéficiaires, indications de l’État bailleur et du domaine traité, la répartition entre bailleurs, par secteurs et par zone géographique, les déductions fiscales, les individus concernés sur place, etc. Il a été demandé pour chaque projet un détail des coûts, une harmonisation des fiches projets qui prennent tous des formes très différentes et une fiche qui regroupe études en amont et aval du projet.
Évaluation rétrospective par projet
Dans le jeu de données “Évaluations rétrospectives publiques (projet)”, l’onglet “Lien vers fiche de performance” renvoie vers les fiches d’évaluation qui donnent une évaluation générale, la durée, la date de début et de fin.
Au niveau des informations qualitatives, les participants témoignent de la subjectivité de l’évaluation et trouvent dommage que les délais après les projets soient si longs (parfois 4 ans). Les fiches projets ne sont pas uniformes sur les catégories, les informations sont parfois compliquées à retrouver pour le lecteur.
Evaluation ex post
Les Rapports d’évaluation (disponibles dans les ressources sur le site de l’AFD) permettent de connaître la méthodologie employée, analyses qualitatives, les projets inclus dans l’évaluation, certains ne contiennent pas de données financières (détail des coûts), le détail des projets. Ils permettent également de savoir si les projets sont globalement efficaces mais pas de quantifier leur efficacité individuelle.
Enfin l’atelier s’est conclu par un constat : les données du CAD de l’OCDE sont mal connues alors qu’il est possible d’accéder aux données brutes (micro data). Le jeu de données Système de notification des pays créanciers (SNPC) permet d’accéder au détail des données sur l’aide française. Pour se faire :
- Aller sur le jeu de données
- Sélectionner France comme pays
- Cliquer sur le lien d’un des pays ou d’une région ou du monde entier
- Les micro-données détaillées s’ouvrent avec la possibilité de télécharger.
Mal connues et difficiles à trouver, ces données pourraient se révéler très utiles à l’étude de l’aide publique au développement françaises.